e-Paper DPR RI

Negara tidak hanya dilarang melanggar, tetapi juga dilarang menyangkal, meremehkan, ataupun memproduksi narasi yang menghambat hak korban atas kebenaran.

Oleh AD Agung Sulistyo

Putusan PTUN Jakarta yang menyatakan gugatan terhadap pernyataan Menteri Kebudayaan tidak dapat diterima tanpa disadari telah menciptakan bentuk baru impunitas dalam sistem hukum Indonesia, yakni state narrative impunity. Ketiadaan pengakuan yudisial terhadap ”narasi pejabat negara” sebagai obyek sengketa administrasi telah menghasilkan kekosongan akuntabilitas yang memungkinkan terjadinya viktimisasi sekunder melalui produksi wacana resmi negara.

Dalam hal ini, pejabat negara dapat membentuk atau mendekonstruksi kebenaran resmi mengenai pelanggaran hak asasi manusia (HAM) masa lalu tanpa mekanisme pengujian yudisial. Suatu kondisi yang bertentangan dengan kewajiban Indonesia di bawah hukum HAM internasional terkait dengan hak atas kebenaran dan jaminan tidak terulangnya pelanggaran. 

Hukum administrasi dan kewajiban HAM

Secara doktrinal, putusan PTUN itu cukup sulit dibantah. Hukum administrasi kita memang mensyaratkan obyek sengketa harus berupa keputusan tertulis, konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum langsung. Pernyataan pejabat, betapapun kontroversialnya, selama dianggap sebagai opini atau penjelasan kebijakan, tidak termasuk di dalamnya.

Namun, di sinilah persoalan yang jauh lebih mendasar muncul. Pernyataan yang dipersoalkan bukan sekadar opini pribadi. Hal itu disampaikan dalam kapasitas sebagai menteri atau pejabat negara. Isinya mempertanyakan bukti pemerkosaan massal Mei 1998 dan menyebutnya sebagai ”cerita” yang belum teruji. Maka, pernyataan itu dapat dilihat sebagai sikap resmi negara tentang sejarah kekerasan terhadap warganya.

Pada fase awal, kejahatan HAM jarang memiliki bukti forensik lengkap. Tidak ada daftar nama pelaku yang rapi. Tidak ada berkas perkara yang utuh. Yang ada adalah pola kesaksian. Ada laporan investigasi independen. Ada konsistensi narasi korban. Hukum HAM internasional mengakui semua itu sebagai dasar legal. Kesaksian korban diakui sebagai sumber sejarah yang sah.

Tim Gabungan Pencari Fakta (TGPF) 1998 bekerja dengan metode yang sama dan merupakan fact-finding commission. Dalam praktik internasional, model ini dipakai untuk pengakuan pelanggaran, rekomendasi negara, dan memorialisasi sejarah. Laporan semacam ini tidak pernah dimaksudkan sebagai berkas pidana, tetapi sebagai pengakuan awal negara bahwa sesuatu telah terjadi.

Itu sebabnya, kita perlu melihat perkara ini bukan hanya dari kacamata hukum administrasi, melainkan dari perspektif hak atas kebenaran yang dikenal luas dalam hukum HAM internasional. Ini bukan retorika moral. Ini prinsip hukum.

Dalam standar hukum HAM internasional, negara tidak hanya dilarang melanggar, tetapi juga dilarang menyangkal, meremehkan, ataupun memproduksi narasi yang menghambat hak korban atas kebenaran. Pengakuan terhadap kesaksian korban, dokumentasi independen, dan temuan komisi pencari fakta dipandang sebagai bagian dari kewajiban negara untuk menghormati martabat korban dan mencegah pengulangan.

Kewajiban negara tersebut ditegaskan dalam Joinet/Orentlicher Principles. Kovenan Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Politik (ICCPR) Pasal 2 mewajibkan negara memberikan pemulihan efektif bagi korban. Prinsip-prinsip Dasar PBB tentang Hak atas Ganti Rugi dan Pemulihan (2005) menegaskan hak korban atas pengakuan dan pemulihan.

Artinya jelas. Narasi resmi negara tentang masa lalu bukanlah perkara netral, tetapi tindakan negara. Karena itu, pernyataan Menteri Kebudayaan tidak bisa dibaca sebagai opini biasa, tetapi sebagai tindakan administratif simbolik negara yang memengaruhi pengakuan terhadap pelanggaran HAM berat 1998.

Masalahnya, desain hukum administrasi kita belum mengenali hal ini.

Putusan tersebut memperlihatkan celah serius dalam sistem hukum kita. Karena pernyataan pejabat dianggap bukan tindakan administrasi, hal itu tidak bisa diuji di PTUN. Itu bukan perkara pidana. Itu juga bukan sengketa perdata. Akibatnya, tidak ada mekanisme hukum untuk menguji narasi resmi negara tentang pelanggaran HAM masa lalu.

Terjadi ruang kosong dalam sistem hukum. Pejabat negara dapat membentuk, mengubah, atau meragukan kebenaran sejarah pelanggaran HAM tanpa bisa diuji secara yudisial. Ini menciptakan impunitas yang tidak terlihat. Impunitas bukan pada tindakan fisik, melainkan pada produksi kebenaran resmi. Ruang kosong inilah yang berbahaya.

Kontrol narasi dan delegitimasi kesaksian korban

Ketika pejabat negara mengatakan ”itu cerita, bukan fakta”, yang dipersoalkan bukan sekadar metodologi sejarah. Yang dipersoalkan adalah legitimasi kesaksian korban.

Dalam studi kebijakan publik dan keadilan transisi dikenal istilah politik memori dan state narrative control. Negara mengontrol cara masyarakat mengingat masa lalu. Negara menentukan mana yang dianggap fakta dan mana yang dianggap rumor.

Masalahnya menjadi serius ketika kontrol ini menyasar pelanggaran HAM yang belum pernah diselesaikan.

Dalam konteks ini, pernyataan pejabat negara tersebut menjadi bentuk delegitimasi kesaksian korban yang disponsori negara. Negara secara aktif meragukan kesaksian korban. Ini jelas bertentangan dengan kewajiban Indonesia dalam ICCPR. Bertentangan pula dengan kewajiban negara di bawah Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Hukuman Kejam, Tidak Manusiawi, atau Merendahkan Martabat Lainnya (CAT)—sebagaimana ditafsirkan oleh CAT Committee yang memasukkan verifikasi fakta dan pengungkapan kebenaran publik sebagai bagian dari pemulihan korban.

Dalam studi di beberapa negara—Argentina, Chile, Afrika Selatan, Bosnia-Herzegovina—kontrol negara atas narasi sejarah justru dipandang sebagai salah satu bentuk kekuasaan yang paling sensitif setelah terjadinya pelanggaran HAM berat. Negara yang berhasil melakukan rekonsiliasi adalah negara yang mengakui kesaksian korban sebagai bagian sah dari sejarah, bukan yang mempersoalkannya dengan standar pembuktian pidana individual. Indonesia belum sampai di titik itu.

Putusan PTUN tersebut bisa jadi benar menurut hukum administrasi. Akan tetapi, pada saat yang sama, ia memperlihatkan bahwa sistem hukum kita belum siap menghadapi persoalan yang lebih kompleks: bagaimana jika yang dipersoalkan bukan keputusan administratif, melainkan produksi kebenaran resmi negara tentang masa lalu?

Ini bukan lagi soal keyakinan seorang menteri benar atau salah. Ini soal apakah pejabat negara boleh, tanpa batasan hukum apa pun, menentukan mana yang dianggap fakta sejarah dan mana yang dianggap sekadar cerita dalam konteks pelanggaran HAM.

Jika celah ini dibiarkan, persoalan serupa dapat muncul dalam konteks 1965, Timor Leste, Talangsari, Wasior, dan berbagai peristiwa lain yang belum tuntas. Celah ini berbahaya bagi memori kolektif bangsa.

Akhirnya, pejabat negara bisa mengatakan apa saja tentang masa lalu, sedangkan korban akan selalu berada pada posisi yang rapuh karena tidak punya ruang hukum untuk menggugatnya. Saat itu terjadi, barulah disadari bahwa masalahnya bukan pada satu pernyataan pejabat. Masalahnya ada pada desain hukum kita yang belum mengantisipasi bahwa narasi negara tentang masa lalu juga dapat melukai.

Dan sejatinya, penyangkalan oleh negara akan melukai korban untuk kedua kali.

Keadilan bagi korban tidak hanya soal pengadilan pidana. Keadilan juga soal bagaimana negara berbicara tentang masa lalu mereka. Ketika negara mulai meragukan kesaksian korban, di situlah kita perlu berhenti dan bertanya: hukum kita sebenarnya sedang melindungi siapa?

AD Agung Sulistyo, Peneliti Hukum Transnasional dan Kebijakan Publik