e-Paper DPR RI

Ruang fiskal harus dikelola dengan disiplin, sambil memperkuat struktur utang serta memastikan belanja benar-benar berdampak pada pertumbuhan.

Oleh Irman Faiz

Dalam beberapa minggu terakhir, dunia kembali terasa tidak tenang. Ketegangan antara Iran dan Amerika Serikat belum sepenuhnya mereda. Jalur energi terganggu, harga minyak bergejolak, dan dolar AS kembali menguat. Dampaknya cepat terasa di Indonesia, rupiah tertekan dan pasar keuangan lebih volatil.

Kondisi ini mengingatkan kita pada satu hal sederhana: ekonomi Indonesia selalu terhubung dengan dunia, dan karena itu, ikut merasakan setiap guncangannya.

Belakangan muncul kekhawatiran bahwa pemerintah akan melonggarkan batas defisit 3 persen yang selama ini menjadi jangkar bagi kredibilitas kebijakan fiskal. Pertanyaannya sederhana, apakah ini waktu yang tepat untuk melonggarkan jangkar fiskal?

Sekilas, kondisi utang Indonesia terlihat aman. Rasio utang berada di sekitar 40 persen PDB, jauh di bawah batas 60 persen. Namun, ekonomi tidak selalu bisa dibaca hanya dari angka di permukaan.

Dalam penelitian saya menggunakan data Indonesia periode 1969-2024, saya mengukur keberlanjutan fiskal dengan membagi dinamika utang menjadi tiga rezim, yaitu rezim konvergen (berkelanjutan), locally stable (stabil dalam kondisi normal, tetapi rapuh jika ada guncangan), dan divergen (tidak berkelanjutan).

Agar lebih mudah dipahami, bayangkan utang seperti sebuah bola di permukaan. Dalam kondisi konvergen, bola berada di dalam mangkuk. Ketika didorong, ia akan kembali ke titik semula. Ini kondisi yang paling aman. Dalam kondisi locally stable, bola berada di permukaan yang datar atau sedikit miring. Sekilas terlihat diam, tetapi tidak ada ”gaya” yang menariknya kembali. Sedikit dorongan saja bisa membuatnya bergeser semakin jauh. Dalam kondisi divergen, bola berada di puncak bukit. Begitu bergerak, ia akan terus menggelinding menjauh tanpa bisa kembali.

Untuk menentukan posisi Indonesia dalam ketiga rezim tersebut, saya tidak hanya melihat level utang, tetapi juga bagaimana utang berubah dari waktu ke waktu dan bagaimana ia merespons guncangan. Penelitian saya menemukan bahwa dinamika utang Indonesia lebih sering tergolong pada rezim kedua, terlihat stabil dalam kondisi normal, tetapi sangat sensitif ketika menghadapi guncangan (locally stable, globally fragile).

Jika dilihat per periode, sejak 2015, utang tidak lagi berada pada rezim pertama atau kedua, tetapi cenderung secara konsisten mengarah ke kondisi divergen. Setiap kali terjadi guncangan, posisinya tidak sepenuhnya pulih, bahkan perlahan menjauh dari kondisi yang dapat dikategorikan berkelanjutan.

Pergeseran ini utamanya berkaitan dengan perubahan pada keseimbangan primer, yaitu bagaimana pemerintah merespons utang. Secara sederhana, jika keseimbangan primer membaik (dari defisit menuju surplus atau defisit yang semakin kecil), utang cenderung kembali ke jalur stabil (Bohn, 1998).

Namun, yang terjadi justru sebaliknya. Pada periode 2015-2024, rasio utang meningkat rata-rata sekitar 1,5 persen PDB per tahun, berbanding terbalik dengan dekade sebelumnya yang turun sekitar 2,9 persen per tahun. Arah utang berubah dari menurun menjadi cenderung meningkat.

Sementara itu, kondisi keseimbangan primer berbalik dari surplus sekitar 0,78 persen PDB pada 2004–2014 menjadi defisit rata-rata sekitar 0,97 persen PDB pada 2015–2024. Pergeseran ini terutama dipicu oleh akselerasi belanja negara pada awal periode serta tekanan luar biasa saat pandemi.

Artinya, dalam satu dekade terakhir, respons kebijakan untuk menarik utang kembali ke jalur yang stabil belum cukup kuat dan terhambat oleh besarnya kebutuhan stimulus saat pandemi.

Ilustrasi

Pada saat yang sama, pembayaran bunga juga ikut meningkat, menyerap porsi yang lebih besar dari belanja pemerintah. Jatuh tempo utang juga semakin pendek sehingga kebutuhan pembiayaan ulang menjadi lebih sering.

Jika menggunakan analogi sederhana, ini seperti berjalan di jalur sempit di lereng gunung. Selama kondisi tenang, kita bisa tetap seimbang. Namun, dalam beberapa tahun terakhir, posisi kita mulai bergeser ke pinggir. Belum jatuh, tetapi jaraknya ke jurang semakin dekat.

Namun, risiko terbesar bukan di situ. Risiko terbesar justru datang dari nilai tukar. Sekitar sepertiga utang pemerintah masih berdenominasi valuta asing (valas), lebih tinggi dari negara-negara di kawasan. Artinya, setiap pelemahan rupiah langsung meningkatkan nilai utang dan beban bunga dalam rupiah.

Sebenarnya, ada perkembangan yang patut diapresiasi dalam periode 2015-2024. Porsi utang valas sempat menurun dari sekitar 45 persen pada 2015 menjadi sekitar 28 persen pada 2024. Penurunan ini membantu menahan tekanan agar utang tidak lebih cepat menjauh dari kondisi stabil. Namun, dalam dua tahun terakhir, porsi valas kembali meningkat ke sekitar 30 persen.

Dalam simulasi saya, dengan asumsi porsi utang valas tetap sekitar 30 persen, tidak ada perbaikan keseimbangan primer, dan pertumbuhan ekonomi berada di kisaran 5 persen, serta faktor lain dianggap tetap, depresiasi rupiah 1 persen per tahun dapat mendorong rasio utang menembus sekitar 65 persen PDB dalam satu dekade. Hasil ini bukan proyeksi pasti, melainkan gambaran sensitivitas utang jika faktor-faktor penahan tidak bekerja optimal.

Sebaliknya, dengan asumsi yang sama, perlambatan pertumbuhan 1-2 persen hanya meningkatkan rasio utang sekitar 2-3 persen PDB. Ini menunjukkan bahwa dalam kondisi saat ini, risiko terbesar bukan berasal dari pertumbuhan, melainkan dari nilai tukar dan kondisi pembiayaan global.

Masalahnya, guncangan jarang datang sendirian. Dalam situasi global seperti hari ini, ketika inflasi naik, rupiah tertekan, dan suku bunga bertahan tinggi, pelonggaran jangkar fiskal justru semakin berisiko.

Simulasi saya menunjukkan bahwa jika batas defisit diperlebar hingga 5 persen, disertai pelemahan rupiah dan suku bunga yang tetap tinggi, rasio utang dapat menembus 60 persen PDB pada 2030 dan terus meningkat setelahnya. Artinya, di tengah badai global, pelonggaran fiskal berpotensi mempercepat tekanan terhadap utang.

Sejarah Indonesia memberi pelajaran penting. Menjelang krisis 1997–1998, indikator makro terlihat baik. Namun, krisis tetap terjadi, bukan karena tingginya tingkat utang, tetapi karena kerentanan dari utang valas. Ketika rupiah jatuh, beban kewajiban melonjak dan krisis pun tak terhindarkan.

Hari ini, kondisi Indonesia memang jauh lebih kuat. Namun, faktor kerentanan tersebut belum sepenuhnya hilang. Dalam situasi global yang tidak pasti, tantangan kebijakan bukan hanya mengejar pertumbuhan, tetapi memastikan fondasinya tetap kokoh.

Ruang fiskal harus dikelola dengan disiplin, sambil memperkuat struktur utang (porsi valas lebih rendah dan jatuh tempo lebih panjang) serta memastikan belanja benar-benar berdampak pada pertumbuhan (utang yang produktif).

Pada akhirnya, yang dipertaruhkan bukan sekadar rasio utang, melainkan kepercayaan. Selama lebih dari dua dekade, batas defisit tiga persen telah menjadi jangkar fiskal Indonesia, menjaga kredibilitas kebijakan, dan mencegah utang bergerak ke jalur yang tidak berkelanjutan.

Hari ini, ketika badai global kembali terasa, jangkar itu semakin penting. Dalam situasi seperti ini, menjaga batas fiskal bukan sekadar kehati-hatian, tetapi kunci agar Indonesia tetap berada di jalur yang aman.

Irman Faiz, Mahasiswa Pascasarjana Pembangunan Internasional di Harvard University