e-Paper DPR RI

Negara memang perlu hadir. Namun, mengapa pemerintah kembali memilih instrumen yang sama-sama berisiko, membatasi dan mengganti mekanisme pasar dengan pintu tunggal.

Oleh Arianto A Patunru

Pada akhir 2018, Pemerintah Tanzania menganggap harga pasar kacang mete terlalu rendah, karena itu petani harus dibela. Ditetapkanlah harga minimum. Namun, pembeli swasta menolak meneruskan pembelian pada harga tersebut. Presiden John Magufuli lantas memutuskan pemerintah menjadi pembeli utama atas seluruh hasil panen kacang mete di negara itu. Tentara dikerahkan untuk mengawasi praktik monopsoni tersebut. Ketika stok mete terkonsentrasi di tangan negara, pemerintah kemudian harus bertindak sebagai penjual utama di pasar ekspor. Intervensi ini berujung pada menumpuknya 200.000 ton kacang mete mentah di gudang tanpa pembeli.

Lebih dari 20 tahun sebelumnya, Indonesia punya pengalaman serupa. Pada awal 1990-an, ketika harga cengkeh jatuh akibat kelebihan pasokan, Pemerintah Orde Baru membentuk Badan Penyangga dan Pemasaran Cengkeh (BPPC). Tujuannya menstabilkan harga dan membantu petani cengkeh. BPPC menjadi satu-satunya pembeli cengkeh dari petani dan satu-satunya penjual cengkeh kepada pabrik rokok keretek. Dengan kata lain, BPPC melakukan praktik monopsoni di hulu dan monopoli di hilir. Hasilnya stok cengkeh nasional membengkak, tujuan peningkatan pendapatan petani gagal, dan tata niaga cengkeh berubah menjadi sumber distorsi serta rente.

Ironisnya, kini Pemerintah Indonesia justru merancang kebijakan yang bergerak ke arah sama, memusatkan ekspor komoditas ”strategis” melalui satu badan yang dipilih. Rancangan peraturan yang beredar menunjukkan bahwa pemerintah akan mengatur komoditas sumber daya alam strategis—dimulai dari batubara dan kelapa sawit—agar hanya dapat diekspor oleh BUMN khusus yang dalam peraturan itu disebut sebagai ”BUMN Ekspor”. Pemerintah juga membuka ruang memasukkan komoditas strategis lain di kemudian hari.

Padahal, untuk kelapa sawit, Indonesia baru saja mendapatkan pelajaran mahal. Pada 2022, pemerintah sempat melarang ekspor crude palm oil (CPO) dan turunannya untuk meredam harga minyak goreng domestik. Larangan ekspor itu tidak menyelesaikan masalah. Sebaliknya, kebijakan itu berisiko memukul petani sawit, menurunkan penerimaan ekspor, dan melemahkan rupiah—yang lalu menaikkan tekanan inflasi melalui harga barang impor (Wihardja dan Patunru, 2022). Indonesia adalah eksportir terbesar CPO dan turunannya. Pada 2020, ekspor CPO Indonesia mencapai 52 persen ekspor dunia, dan produk turunannya mencapai 57 persen ekspor dunia. Karena itu, larangan ekspor Indonesia bukan hanya kebijakan domestik, melainkan menjadi guncangan bagi pasar global.

Studi saya bersama Febrian Putra menunjukkan, pembatasan ekspor tidak efektif menurunkan harga CPO domestik maupun minyak goreng karena kuatnya keterkaitan harga CPO internasional dan domestik (Putra dan Patunru, 2024). Studi yang sama juga mencatat, larangan ekspor sawit pada 2022 hanya bertahan tiga minggu. Setelah rangkaian kebijakan tersebut, harga minyak goreng tetap tinggi—bahkan mencapai Rp 3.000–Rp 8.000 per liter di atas harga awal sebelum lonjakan—padahal harga tandan buah segar turun tajam dan memukul petani kecil yang tidak memiliki kapasitas mengolah sawit menjadi turunannya.

Instrumen berisiko

Karena itu, pertanyaan pokoknya bukan apakah negara boleh hadir dalam tata niaga komoditas. Negara memang perlu hadir. Persoalannya adalah mengapa pemerintah kembali memilih instrumen yang sama-sama berisiko: membatasi, memusatkan, dan mengganti mekanisme pasar dengan pintu tunggal. Pengalaman Tanzania—juga Ghana dengan kakao, Argentina dengan kedelai, dan India dengan bawang—serta pengalaman Indonesia sendiri dengan BPPC tahun 1990-an dan sawit 2022 menunjukkan pola yang sama: niat melindungi petani atau konsumen berubah menjadi distorsi harga, rente, dan ketidakpastian.

Rancangan ini bermasalah bukan karena negara ingin mengatur ekspor komoditas strategis. Masalahnya terletak pada instrumen yang dipilih. Rancangan tersebut tidak sekadar memperkuat pengawasan ekspor, memperbaiki pelaporan harga, atau menutup celah manipulasi transaksi, tetapi memusatkan ekspor pada BUMN Ekspor. Ini pergeseran besar. Pemerintah bukan hanya menjadi pengatur, melainkan juga menjadi pintu tunggal. Begitu pintu tunggal dibentuk, persoalan tata kelola tidak otomatis selesai. Justru muncul pertanyaan baru: siapa menunjuk BUMN Ekspor? Bagaimana harga ditentukan? Bagaimana kontrak dengan pembeli luar negeri dialihkan? Bagaimana posisi eksportir yang sudah memiliki jaringan pasar, fasilitas logistik, pembiayaan, dan kontrak jangka panjang? Bagaimana harga yang diterima produsen di hulu—petani sawit, pemasok batubara, dan pelaku lain—akan dipengaruhi oleh kebijakan melewati satu pintu?

Pemerintah mungkin beralasan bahwa sentralisasi diperlukan untuk mencegah manipulasi akuntansi seperti under-invoicing atau transfer pricing, kebocoran penerimaan negara, atau pelarian devisa hasil ekspor. Kekhawatiran ini masuk akal. Tapi, jika masalahnya adalah manipulasi harga ekspor, solusinya harusnya memperkuat valuasi kepabeanan, audit transaksi, dan pertukaran data pajak lintas negara. Jika masalahnya pasokan domestik, solusinya adalah domestic market obligation (DMO) yang transparan dan terukur.

Risiko terbesar dari rancangan ini adalah terciptanya rente baru. Dalam pasar yang kompetitif, rente bisa muncul dari manipulasi harga, informasi yang timpang, atau lemahnya pengawasan. Akan tetapi, dalam sistem pintu tunggal, rente dapat muncul dari penunjukan, alokasi, antrean, kuota, kontrak, dan akses. Di sini pelajaran BPPC menjadi relevan. Ketika suatu lembaga menguasai pembelian di hulu dan penjualan di hilir, ia memiliki kekuasaan menentukan dua harga sekaligus: harga yang diterima produsen dan yang dibayar pengguna.

Dalam rancangan ekspor melalui BUMN, risiko serupa muncul dalam bentuk berbeda. BUMN Ekspor mungkin tidak membeli langsung semua komoditas dari produsen, tetapi kewajiban melewati satu badan ekspor tetap dapat melemahkan posisi tawar pelaku di hulu dan menciptakan biaya tambahan dalam rantai perdagangan.

Jika pemerintah ingin memperbaiki tata kelola ekspor komoditas, ada jalan yang lebih tepat. Pertama, bangun sistem pelaporan harga ekspor berbasis transaksi riil dan perbandingan harga internasional. Kedua, perkuat audit transfer pricing untuk transaksi afiliasi. Ketiga, integrasikan data bea cukai, pajak, perbankan, dan devisa hasil ekspor. Keempat, wajibkan transparansi beneficial ownership bagi perusahaan ekspor komoditas. Kelima, untuk kebutuhan domestik, gunakan instrumen DMO yang jelas, berbasis formula, dan dievaluasi secara berkala. Semua ini memang lebih sulit daripada menunjuk satu BUMN, tetapi jauh lebih sehat bagi tata kelola jangka panjang.

Negara yang kuat bukan negara yang mengambil alih semua transaksi. Negara yang kuat adalah negara yang mampu membuat aturan jelas, mengawasi pelaksanaanya, dan menghukum pelanggaran tanpa mencipatkan distorsi baru. Rencana memusatkan ekspor komoditas strategis melalui BUMN mungkin terdengar tegas. Tetapi, sejarah menunjukkan bahwa ketegasan yang salah arah bisa berakibat mahal.

Arianto A Patunru, Ekonom ANU Indonesia Project, Australian National University