Kerja keras Kementerian Keuangan patut diapresiasi. Namun, persoalan sesungguhnya justru menunggu di 2026.

Oleh Muhamad Chatib Basri

Steven Radelet, guru besar ekonomi di Georgetown University, pernah berkelakar kepada saya: tugas Menteri Keuangan itu sebenarnya tidak rumit. Ia hanya punya tiga pilihan: menaikkan pendapatan, memotong belanja, atau meminjam uang.

Saya tahu Radelet berkelakar. Namun, seperti semua kelakar yang baik, ia menyimpan kebenaran. Radelet bukan orang yang berbicara dari ruang hampa. Ia lama mengajar di Harvard University, pernah menjadi penasihat ekonomi Hillary Clinton, membantu beberapa presiden di Afrika, bekerja di United States Treasury. Ia  juga pernah di Jakarta sebagai ekonom di Harvard Institute for International Development yang membantu memberikan saran kebijakan kepada Pemerintah Indonesia pada 1990-an.

Risalahnya  bersama Jeffrey Sachs,  yang mengkritik keras kebijakan International Monetary Fund pada masa Krisis Keuangan Asia 1998,  masih menjadi rujukan penting dalam studi kebijakan ekonomi hingga hari ini.

Kelakar Radelet itu kembali terngiang ketika saya menyimak konferensi pers Kementerian Keuangan, minggu lalu. Di sana diumumkan bahwa defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2025 mencapai 2,92 persen. Lebih tinggi dari target awal 2,53 persen. Penyebab utamanya:  pendapatan negara yang lebih rendah dari rencana. Tentu, defisit 2025 masih berhasil dijaga di bawah 3 persen, sesuai amanat undang-undang. Kerja keras Kementerian Keuangan patut diapresiasi. Namun, persoalan sesungguhnya justru menunggu di 2026. Di titik inilah kelakar Radelet—menaikkan, memotong, atau meminjam—berubah dari gurauan menjadi pilihan kebijakan yang sulit.

Mari kita melihat data yang diberikan dalam konferensi pers oleh Kemenkeu minggu lalu, dan data UU APBN 2026 yang baru diumumkan pemerintah. Data realisasi APBN 2025 masih sementara, tetapi ia membantu kita melihat arah. Kementerian Keuangan mengumumkan bahwa pendapatan negara 2025 mencapai Rp 2.756,3 triliun, dari target Rp 3.005,1 triliun. Ada kekurangan (shortfall) Rp 248,8 triliun. Angka pendapatan negara ini bahkan lebih rendah dibanding realisasi audited Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) 2024 yang mencapai Rp 2.850,6 triliun.

Dengan target pendapatan negara 2026 sebesar Rp 3.153,6 triliun, pemerintah harus mengejar tambahan sekitar Rp 397 triliun dari angka realisasi 2025. Jika target ini tercapai, defisit dapat dijaga di sekitar 2,68 persen produk domestik bruto atau PDB (Rp 689,15 triliun). Namun, menaikkan pendapatan negara hampir Rp 400 triliun dalam satu tahun, di tengah ketidakpastian ekonomi global, jelas bukan pekerjaan ringan.

Lalu, apa implikasi data sementara APBN 2025 ini bagi perekonomian? Apa yang perlu dilakukan dan pilihan apa yang benar-benar tersedia? Untuk menjawab pertanyaan itu, ada baiknya kita melihat beberapa hal di bawah ini.

Pertama, untuk  mereka yang tidak akrab dengan istilah dalam APBN, perlu diketahui bahwa pendapatan negara, terdiri dari penerimaan perpajakan (penerimaan pajak serta kepabeanan dan cukai), penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan hibah. Sekarang, kita lihat satu per satu. Penerimaan pajak (2025) adalah Rp 1.917,6 triliun. Jika kita asumsikan bahwa peneriman pajak  2026 tumbuh sebesar tax buoyancy (tumbuh seiring PDB nominal, yaitu 8 persen (5 persen riil plus inflasi 2–3 persen), penerimaan pajak tahun 2026 akan mencapai sekitar Rp 2.071 triliun.

Jika PNBP (Rp 459,2 triliun) dan hibah (Rp 0,7 triliun) diasumsikan tetap—seperti target APBN 2026, total pendapatan negara sekitar Rp 2.866,9 triliun. Dengan rencana belanja tahun 2026 sebesar Rp 3.842,7 triliun, defisit akan melonjak jauh di atas 3 persen. Agar defisit dapat dipertahankan pada kisaran 2,68 persen seperti target APBN 2026, belanja harus dipotong Rp 250 triliun-Rp 300 triliun. Memotong belanja sebesar ini bisa berdampak negatif pada pertumbuhan ekonomi.

NOVAN/Infografik Realisasi Sementara APBN 2025 dan Postur APBN 2026

Kedua, implikasinya: pendapatan negara harus tetap naik. Apa yang bisa dilakukan? Saya paham bahwa salah satu cara meningkatkan penerimaan pajak adalah dengan menaikkan tarif pajak. Namun, hal ini akan menimbulkan beban bagi pelaku ekonomi. Selain itu, secara politik, tidak mudah. Karena itu, kita harus berhati-hati. Di harian ini, saya beberapa kali menulis bahwa studi saya bersama Felix, Hanna, dan Olken di American Economic Review (2021) menunjukkan untuk setiap Rp 1 kenaikan penerimaan pajak, ada tambahan beban bagi wajib pajak sebesar Rp 0,51.  Itu sebabnya, kami mengusulkan untuk melakukan reformasi dalam administrasi perpajakan ketimbang menaikan tarif.  Misalnya, memindahkan pelayanan badan usaha dari Kantor Pajak Pratama ke Kantor Pajak Madya, seperti yang mulai diterapkan oleh Direktorat Jenderal Pajak (DJP) sejak tahun 2021.

Studi kami menunjukkan: keterbatasan sumber daya manusia di KPP Pratama membuat petugas pajak cenderung memfokuskan diri pada beberapa wajib pajak dengan potensi pendapatan yang tinggi. Akibatnya, badan usaha yang besar akan menjadi sasaran. Ada kemungkinan mereka akan semakin menghindar membayar pajak ketika skala perusahaannya membesar. Bila dipindahkan ke KPP Madya, dengan jumlah staf yang lebih banyak, perlakuan terhadap badan usaha menjadi lebih seragam. Beban pajak ”tidak hanya ditanggung” oleh beberapa perusahaan yang besar. Akibatnya, mereka tetap bisa bertumbuh dan membayar pajak dengan baik. Perhitungan yang kami lakukan menunjukkan bahwa peningkatan penerimaan pajak dari kebijakan ini bisa cukup signifikan. Dan ini dilakukan tanpa perlu menaikkan tarif pajak. Tentu, itu saja tak cukup. Ia harus dikombinasikan dengan peningkatan penerimaan negara bukan pajak dan juga perbaikan dalam sistem Coretax di DJP.

Tentu, kita perlu jujur, menaikkan pajak secara cepat dalam jumlah besar jelas tidak realistis. Kementerian Keuangan dan DJP membutuhkan waktu. Maka, jika stabilitas makro ingin dijaga, upaya peningkatan pendapatan negara ini harus dikombinasikan dengan pemotongan belanja. Konsekuensinya jelas: kontribusi belanja pemerintah terhadap pertumbuhan akan melemah.

Ketiga, jika kita memotong belanja, bagaimana agar dampak negatifnya pada pertumbuhan ekonomi minimal? Pemotongan belanja tidak boleh bersifat mekanis atau across the board. Tidak semua pos perjalanan dinas, misalnya, bisa dipotong. Kementerian Luar Negeri, Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM), atau Kementerian Pariwisata, misalnya, memiliki kebutuhan yang berbeda. Pemotongan harus berbasis audit, dan diarahkan ke pos dengan multiplier rendah atau yang terbukti tidak efektif.  Teknologi pemerintahan (government technology) dan audit menjadi krusial. Government technology bisa digunakan sebagai alat untuk memastikan anggaran tepat sasaran, mengurangi kebocoran, dan mempercepat layanan. Di luar itu, anggaran yang tak prioritas harus dipotong. Pemerintah harus tegas membedakan antara belanja untuk kebutuhan dan keinginan. Kementerian Keuangan tahu, ini tidak mudah secara politik.

Keempat, bagaimana jika pemerintah kemudian mengubah undang-undang dan membolehkan defisit melampaui 3 persen? Risiko pertama akan segera terasa di pasar: pemegang obligasi pemerintah mulai bertanya, bukan dengan suara keras, melainkan dengan kalkulator di tangan, tentang kemampuan Indonesia membayar utangnya. Kepercayaan, sekali goyah, sulit dipanggil kembali.

Risiko kedua: penambahan utang, tidak dengan sendirinya memperluas ruang fiskal. Mengapa? Bukankah rasio utang terhadap PDB kita masih di bawah 40 persen? Benar bahwa rasio utang/PDB Indonesia masih dalam batas aman. Namun, yang perlu diperhatikan adalah rasio bunga dan cicilan pokok pinjaman terhadap pendapatan  negara (debt service ratio atau DSR). Mengapa ini penting? Sebab, bunga dan cicilan utang tidak dibayar dari PDB, tetapi dari pendapatan negara yang nyata, yang masuk ke kas pemerintah.

Secara sederhana, DSR dapat ditulis sebagai: (bunga + cicilan utang) dibagi total pendapatan negara. Dari persamaan yang sangat elementer ini, satu hal menjadi jelas: jika kewajiban pembayaran bunga dan cicilan utang (debt service)  tumbuh lebih cepat daripada pendapatan negara, DSR pasti meningkat.

Apa implikasinya? Jika utang ditambah hari ini, ia harus diimbangi oleh kenaikan pendapatan negara di tahun-tahun berikutnya. Jika tidak, ruang gerak fiskal justru menyempit. Semakin tinggi DSR, semakin kecil bagian anggaran yang bisa dialokasikan untuk infrastruktur, perlindungan sosial, atau investasi jangka panjang lain yang sesungguhnya kita butuhkan.

Data menunjukkan bahwa sejak 2015 DSR Indonesia terus meningkat. Pada 2024 DSR tercatat mencapai 42,3 persen dari pendapatan negara. Artinya, lebih dari dua perlima pendapatan negara habis untuk membayar bunga dan cicilan utang. Yang tersisa, 57,7 persen, itulah yang harus diperebutkan untuk membiayai belanja sosial, infrastruktur, dan kebutuhan publik lainnya.

Mengapa DSR terus naik? Tengok angka ini: sepanjang periode 2015 hingga 2024, total pembayaran utang tumbuh rata-rata 13,5 persen per tahun, sementara pendapatan negara hanya tumbuh sekitar 7,3 persen per tahun. Ketimpangan laju inilah yang pelan-pelan menggerus ruang fiskal.

Kelima, bagaimana jika kita bertumpu pada kebijakan moneter? Studi kuantitatif saya dan Fithrania (2022) menunjukkan, dalam jangka pendek, untuk kasus Indonesia, kausalitas antara konsumsi dan investasi terjadi di mana konsumsi lebih kuat memengaruhi investasi dan bukan sebaliknya. Implikasinya: upaya penunurunan suku bunga dan membanjiri likuiditas tidak serta-merta menghasilkan permintaan seperti yang diperkirakan dalam hukum Say.

Kebijakan moneter tidak akan terlalu efektif dalam kondisi permintaan masih lemah. Konsisten dengan ini, data menunjukkan bagaimana pertumbuhan kredit melambat dan undisbursed loan relatif besar. Karena itu, di dalam jangka pendek, fiskal stimulus adalah kunci untuk mendorong perekonomian. Baru setelah permintaan meningkat, perusahaan akan merespons dengan meningkatkan produksi. Pada saat inilah permintaan kredit akan meningkat.

Keenam,  jika ruang fiskal sempit dan kebijakan moneter terbatas, apa yang bisa dilakukan? Dalam jangka pendek gunakan fiskal yang terbatas sebagai pengungkit,  untuk mendorong permintaan. Lalu kombinasikan dengan mendorong sisi supply melalui deregulasi. Kementerian Keuangan menyebut istilah de-bottlenecking. Saya sependapat sepenuhnya. Kemudahan perizinan dan investasi harus dipercepat. Langkah Kementerian Investasi melalui Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2025 untuk menyederhanakan, mempercepat, dan memberikan kepastian hukum bagi investasi perlu diperluas. Jika pemerintah melakukan deregulasi ekonomi, industri manufaktur akan tertolong. Lapangan kerja yang layak di sektor formal akan tercipta. Iklim usaha yang membaik akan mengundang permintaan, dan likuiditas yang ada akan menemukan jalannya.

Tumpuan kebijakan harus bergeser dari fiskal dan moneter ke reformasi struktural: deregulasi, atau meminjam istilah Kementerian Keuangan, de-bottlenecking. Jalan ekonomi perlu dilonggarkan, bukan sekadar ditambah bensin. Saya teringat kelakar Steven Radelet: pilihan Menteri Keuangan pada dasarnya hanya tiga—menaikkan, memotong, atau meminjam. Kelakar itu ada benarnya. Namun, pertumbuhan ekonomi tidak pernah lahir hanya dari tiga kata kerja itu. Ia tumbuh ketika aturan dipermudah, kepastian ditegakkan, dan negara tahu kapan harus mundur agar pasar bisa berjalan. Sayangnya, saya sadar, ini tidak mudah secara politik.  Thomas Sowell dari Stanford University pernah mengatakan: ”The first lesson of economics is scarcity: There is never enough of anything to satisfy all those who want it. The first lesson of politics is to disregard the first lesson of economics.” Yang saya khawatirkan: Sowell benar.

Muhamad Chatib Basri, Visiting Scholar Harvard Center for International Development