Institusi Polri adalah alat negara sebagai pelaksana UU, tapi pimpinan Polri mengategorikannya sebagai pemegang kedaulatan negara yang dapat mendikte pembuat UU.

Oleh Hanif Nurcholis

Kapolri dalam rapat kerja dengan Komisi III DPR pada 26 Januari 2026 menyampaikan penolakan atas wacana yang berkembang di publik tentang Polri ditempatkan di bawah kementerian. Pernyataan ini dilihat dari teori negara sudah menyentuh prinsip dasar dalam sistem negara demokrasi konstitusional, yaitu relasi antara institusi pemegang senjata dengan otoritas politik sipil.

Tulisan ini menganalisis hubungan antara institusi pemegang senjata dengan otoritas politik sipil yang diwakili oleh DPR dan pemerintah. Apakah institusi pemegang senjata dapat melakukan penolakan terbuka atas rancangan legislasi di hadapan unsur pembuat undang-undang?

Dalam konteks relasi tersebut fenomena ini bisa kita lihat dari perspektif teori Max Weber tentang penggunaan kekerasan oleh negara. Weber menjelaskan, ”a human community that (successfully) claims the monopoly of the legitimate use of physical force within a given territory.” Akan tetapi, yang dirujuk Weber pemegang monopoli sah menggunakan kekerasan fisik bukan institusi pemegang senjata (polisi dan tentara), melainkan negara sebagai pemegang kedaulatan.

Dalam menggunakan senjata ini negara memberi mandat kepada polisi dan tentara. Mandat negara diatur dalam konstitusi yang kemudian diatur lebih operasional dalam UU. Jadi, institusi pemegang senjata adalah pelaksana UU. Ia adalah alat negara yang diberi wewenang menggunakan senjata oleh negara berdasarkan mandat yang diatur dalam UU.

Oleh karena itu, ketika pimpinan Polri secara terbuka mendikte pembentuk UU untuk tidak menempatkan Polri di bawah kementerian dilihat dari ilmu logika adalah logical fallacy jenis category error (kekeliruan kategori). Pimpinan Polri salah mengategorikan institusinya. Institusi Polri secara kategoris adalah alat negara sebagai pelaksana UU, tetapi pimpinan Polri mengategorikannya sebagai pemegang kedaulatan negara yang dapat mendikte pembuat UU.

Samuel P Huntington dalam bukunya, The Soldier and the State, menjelaskan bahwa hubungan sipil-militer dibedakan dalam dua bentuk. Pertama, objective civilian control, yaitu militer dan polisi profesional, netral secara politik, dan tunduk sepenuhnya pada keputusan otoritas sipil. Kedua, subjective civilian control, yakni militer dan polisi yang secara subyektif menafsirkan dirinya menjadi institusi yang sah terlibat dalam politik praktis dan berhak melakukan negosiasi politik tingkat tinggi dengan petinggi otoritas sipil. Huntington menjelaskan bahwa bentuk pertamalah yang memenuhi syarat dalam sistem pemerintahan modern demokrasi konstitusional yang disebut supremasi sipil. Bentuk kedua disebut praetorianism, yaitu institusi pemegang senjata tidak lagi menjadi instrument of the state, tapi berubah menjadi political actor in the state.

Berdasarkan kerangka teoritas Huntington tersebut, pernyataan pimpinan Polri adalah bentuk praetorianism. Di sini pimpinan Polri telah mengeluarkan Polri dari statusnya sebagai alat negara dan memasukkannya dalam status imajiner sebagai lembaga politik yang lebih tinggi daripada lembaga pembuat UU dengan mengandalkan kekuatan koersif yang dimiliki. Sikap ini jika dilihat dari teori negara demokrasi konstitusional mereduksi prinsip supremasi sipil secara fundamental.

Samuel E Finer, dalam The Man on Horseback, mengkaji negara-negara yang lahir pascakolonial. Negara-negara pascakolonial mempunyai ciri-ciri institusi sipil belum mapan, elite politik sipil belum solid dan terfragmentasi, dan militer dan polisi adalah organisasi paling rapi dan solid. Dalam kondisi ini militer dan polisi merasa dirinya satu-satunya institusi yang paling fungsional dan efektif mengurus semua urusan negara. Konstruksi pikir ini diperkuat oleh realitas elite politik sipil yang dalam perebutan sumber daya politik dan ekonomi minta dukungan institusi pemegang senjata.

Dalam kondisi ini institusi pemegang senjata dapat bermain politik praktis secara leluasa sehingga mengaburkan antara fungsinya sebagai pelaksana UU dengan rasa percaya dirinya yang dapat menentukan norma legislasi yang berkaitan dengan kepentingannya. Fenomena ini oleh Finer disebut constabulary power, artinya institusi pemegang senjata tidak lagi memosisikan diri sebagai alat negara, tapi memosisikan diri sebagai kekuatan politik riil yang ikut bermain politik praktis pada level pembuatan kebijakan politik tingkat tinggi. Oleh karena itu, tidak aneh kalau pimpinan Polri mempunyai ilusi bahwa institusi polisi memiliki ”hak veto” terhadap rancangan legislasi.

Hal tersebut tentu bertentangan dengan asas negara hukum demokratis karena dalam sistem ini institusi pemegang senjata adalah pelaksana UU. Relasi antara pelaksana UU dengan pembuat UU adalah hierarkis subordinat berdasarkan konstitusi, bukan sejajar. Polri ditempatkan di bawah Presiden atau di bawah menteri sepenuhnya wewenang pembuat UU. Polri tidak mempunyai wewenang dan tidak pada tempatnya menolak rancangan legislasi. Polri adalah institusi negara, bukan organisasi kemasyarakatan. Oleh karena itu, normatifnya ia menyerahkan pengaturan tentang dirinya sepenuhnya kepada lembaga politik pembuat UU. Apa pun yang diputuskan oleh pembuat UU, Polri hanya mempunyai satu ruang: mematuhi. Polri tidak etis dan tidak mempunyai hak menolak regulasi tentang dirinya baik masih dalam rancangan legislasi maupun sudah disahkan. Subyek hukum yang mempunyai hak menolak adalah warga negara sebagai pemilik kedaulatan melalui mekanisme hukum yang disediakan.

Merujuk Hans Kelsen (1934) tentang rechtsstaat (negara hukum) dan Carl Schmitt (1922) tentang security state (negara keamanan), apa yang disampaikan pimpinan Polri sudah mengarah pada cipta kondisi negara keamanan. Schmitt menulis, ”sovereign is he who decides on the exeption”. Artinya kedaulatan tidak ditentukan oleh konstitusi, tapi oleh siapa yang berani menangguhkan hukum. Jika hal ini diteruskan, maka negara RI bergeser dari rechtsstaat menuju security state.

Berdasarkan fenomena ini, rakyat harap-harap cemas atas hasil reformasi Polri yang akan dilahirkan oleh Tim Pengkajian Reformasi Polri. Kecemasan ini didasarkan pada fakta Peraturan Polri No 10/2025 yang tidak mematuhi putusan MK dan pimpinan Polri yang mendikte pembuat UU. Dua fakta ini menunjukkan bahwa Polri telah memosisikan diri sebagai lembaga tertinggi negara bak MPR masa Orde Baru. Rakyat khawatir Tim Pengkajian Reformasi Polri dan pembuat UU dapat didikte Polri. Akan tetapi, rakyat masih percaya bahwa kekuatan Reformasi masih bersemayam di Senayan dan di hati sanubari masyarakat sipil sehingga masih dapat menjaga negara RI tetap sebagai rechtsstaat.

Hanif Nurcholis, Guru Besar Universitas Terbuka dan Ketua Dewan Pakar Asosiasi Ilmuwan Administrasi Negara