Tantangan terbesar reformasi birokrasi bukan hanya korupsi, melainkan juga norma sosial dan budaya patronase yang melindungi dan mereproduksi korupsi itu sendiri.

Oleh Wana Alamsyah

Terbongkarnya kasus dugaan korupsi pengurusan izin warga negara asing di Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan menunjukkan bagaimana korupsi birokrasi bekerja secara struktural dan sistematis. Sistematisnya korupsi bahkan terungkap dari laporan Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan mengenai penggunaan 96 rekening bank yang dimiliki 36 pegawai Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan sejak 2019. Total aliran dana mencapai Rp 366,7 miliar, 97 persen di antaranya diduga berasal dari para pihak yang mengurus layanan imigrasi.

Pimpinan tertinggi suatu institusi diharapkan mampu menginternalisasi upaya reformasi birokrasi hingga paripurna. Namun, keterlibatan Wakil Menteri Imigrasi dan Pemasyarakatan hingga staf untuk memeras WNA memperlihatkan gejala gagalnya reformasi birokrasi. Tak jarang pendekatannya pun bersifat legal formal.

Padahal, praktik korupsi birokrasi yang kerap terjadi bukan karena faktor tunggal, seperti lemahnya aturan, melainkan terdapat faktor norma sosial yang berlaku di kalangan birokrat.

Cheyanne Scharbatke-Church dan Diana Chigas pada laporan berjudul ”Understanding Social Norms” (2019) mendefinisikan bahwa norma sosial adalah ekspektasi kolektif yang dimiliki anggota suatu kelompok mengenai cara yang dianggap tepat untuk berperilaku dalam situasi tertentu.

Paradigma konvensional melalui penguatan regulasi, menambal celah hukum, penggunaan teknologi, atau penyusunan prosedur operasi standar (SOP), pada akhirnya tidak dapat membongkar akar korupsi birokrasi. Pola demikian mengasumsikan bahwa birokrasi selayaknya mesin yang bekerja karena aturan tertulis. Akibatnya, ruang gelap yang tersembunyi di balik norma sosial antarpegawai negeri sulit dibereskan.

Masalah norma sosial yang tak pernah kunjung diselesaikan berimplikasi banyaknya birokrat yang terjerat korupsi. Hasil pemantauan Indonesia Corruption Watch (ICW) pada 2020-2024 menunjukan 1.988 orang dengan latar belakang amtenar.

Dalam laporan berjudul ”The Role of Social Norms in Bureaucratic Corruption” yang ditulis Jared Miller dkk (2024) diuraikan bagaimana aturan tidak tertulis atau yang disebut sebagai the real rules of the game memiliki kontribusi terjadinya korupsi, selain aturan. Laporan tersebut menjelaskan bahwa di lingkungan birokrasi yang korupsinya bersifat endemik, perilaku korup bukan lagi manivestasi keserakahan, melainkan upaya rasional terhadap ekspektasi kelompok sosial di sekitarnya.

Kasus pemerasan di Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan mencerminkan bahwa bekerjanya dua elemen kunci norma sosial, yaitu norma deskriptif dan norma injungtif. Norma deskriptif adalah apa yang kita yakini bahwa orang lain lakukan dalam situasi yang sama. Sebagai contoh tindakan pemerasan WNA melalui rekening penampung adalah hal biasa.

Adapun norma injungtif adalah apa yang kita yakini bahwa orang lain menganggap seharusnya kita lakukan. Misal, terdapat sebuah tekanan psikososial bahwa menolak ikut serta akan dianggap sebagai tindakan tidak loyal dalam sistem feodalistik birokrasi kita hari ini. Hasilnya, kepatuhan tersangka staf Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan dalam mengelola rekening penampung dinilai lebih aman dibandingkan dengan melaporkannya untuk menegakkan aturan formal.

Ketika seorang pegawai mencoba melanggar aturan main informal dengan bersikap jujur, akan ada konsekuensi yang dihadapi berupa sanksi sosial dari kelompok rujukan (reference group). Terkadang sanksi yang diterima tidak selalu bersifat resmi, tetapi sanksi informal, seperti pengucilan, pembunuhan karakter di lingkungan kerja, bahkan penggunaan kewenangan formal untuk mempersulit kenaikan pangkat atau memutasi pegawai yang berani. Akibatnya, terjadi ketakutan kolektif akan sanksi sosial.

Tantangan struktural

Persoalan korupsi di tubuh Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan pun tergambar sebagai sebuah tantangan struktural yang nyata dalam Grand Design Reformasi Birokrasi 2025-2045, yaitu menguatnya kultur patronase. Budaya patronase menempatkan kepatuhan pegawai kepada elite birokrat di atas kepatuhan kepada institusi negara.

Meski pemerintah telah merancang transformasi birokrasi yang sebelumnya berbasis kepatuhan administrasi menjadi tata kelola yang memiliki dampak disertai dengan digitalisasi, cetak biru tersebut hanya akan utopis apabila pola hubungan patron-klien yang feodalistik tidak diputus.

Untuk mengurai benang kusut patronase dan norma sosial yang bermasalah ini, implementasi reformasi birokrasi harus menyentuh intervensi taktis. Terdapat tiga hal agar reformasi birokrasi dapat dijalankan secara konsisten.

Pertama, penerapan sistem merit harus dilakukan secara absolut. Meski dalam Grand Design Reformasi Birokrasi 2025-2045 poin 2 telah menyinggung mengenai sistem merit, fakta di lapangan tidak demikian. Ketiadaan ketegasan untuk menerapkan sistem merit rentan melahirkan anomali pada tata kelola kelembagaan.

Ilustrasi aksi transaksional pada pelayanan birokrasi.

Misal, dalam polemik penunjukan dan promosi kilat Sekretaris Kabinet Teddy Indra Wijaya merupakan contoh bagaimana sistem merit tidak dilakukan secara konsisten. Kritik oleh organisasi masyarakat sipil mengenai penempatan militer aktif dan promosi kilat memperlihatkan sistem merit dapat dikompromikan demi mengakomodasi kepentingan elite. Birokrasi akan kehilangan meritokrasinya apabila penempatan jabatan tinggi berbasis kedekatan personal dan lingkar kekuasaan.

Kedua, perombakan radikal pada whistleblowing system. Kanal pengaduan bagi pegawai internal tidak boleh di bawah kendali hierarki internal institusi yang rentan kebocoran identitias pelapor. Sistem pengaduan internal perlu ditarik ke lembaga lain yang independen demi menetralkan ketakutan kolektif terhadap pengucilan sosial di internal pemerintah.

Hal ini menjadi penting mengingat telah terjadi beberapa preseden bocornya identitas whistleblower yang melaporkan dugaan penyelewengan di internal pemerintah, salah satunya pada kasus kriminalisasi yang dialami bekas pegawai Baznas Jawa Barat. Kasus tersebut mengirimkan sinyal bagi aparatur negara bahwa hukum formal kerap gagal dalam melindungi orang yang ingin berlaku jujur.

Ketiga, memperkuat independensi kelembagaan aparatur pengawas intern pemerintah (APIP). Saat ini, rantai pertanggungjawaban struktural menempatkan APIP di bawah kendali pimpinan institusi. Struktur yang feodalistik dapat membuat fungsi pengawasan tumpul ketika pimpinan institusinyalah yang melakukan pelanggaran. Sebab, pimpinan institusi dapat melakukan sejumlah langkah agar peran APIP tidak bekerja secara optimal, melalui pemangkasan anggaran atau pembatasan sumber daya manusia.

Apabila APIP melakukan pengawasan substantif terhadap pimpinan institusi, tidak tertutup kemungkinan pegawai di inspektorat akan mengalami potensi retaliasi. Dengan jaminan independensi, auditor internal diharapkan memiliki taji untuk membongkar penyelewengan yang ada di suatu institusi tanpa khawatir adanya mutasi atau demosi.

Kasus di Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan dapat menjadi alarm bahwa tantangan terbesar reformasi birokrasi bukan hanya sekadar korupsi, melainkan juga norma sosial dan budaya patronase yang melindungi dan mereproduksi korupsi itu sendiri. Upaya digitalisasi dan penguatan instrumen hukum belum dapat mengubah secara struktural dan sistematis jika aparatur negara masih tersandera dalam norma sosial yang menghargai kepatuhan pimpinan institusi dibandingkan kepatuhan hukum.

Apabila akar persoalan ini tidak disentuh, reformasi birokrasi hanya akan menjadi proyek administratif yang terus berulang, dan kita akan menemukan kasus korupsi dengan cara barunya.

Wana Alamsyah, Plt Wakil Koordinator ICW